Lekamálið og stjórnarskráin

Mikið hefur verið rætt og ritað um lekamálið svokallaða og hvort innanríkisráðherra eigi að segja af sér.

Ég ætla ekki að fara að skrifa upp viðtöl við ráðherrann eða benda á mótsagnir í máli hennar – það hefur verið gert víða. Mig langar að skoða málið út frá stjórnarskránni og stjórnskipaninni. Er ég þó enginn sérfræðingur á því sviði og vona að mér fyrirgefist framhleypnin og hugsanlegar mistúlkanir.

Það er einkum þrjú atriði sem tengist stjórnarskrá sem ekki hafa verið áberandi í umræðunni og mig langar að benda á. Þegar þriðja bréf umboðsmanns Alþingis barst innanríkisráðherra reis ráðherrann og fleiri upp á afturlappirnar og mótmæltu því að bréfið væri birt áður en innanríkisráðherra fengi tækifæri til að svara. Skipti þá engu þótt sá háttur væri almennt hafður á þegar umboðsmaður krefst svara frá opinberum aðilum og það sé í anda opinnar stjórnsýslu. Á samfélagsmiðlunum og athugasemdakerfum töldu margir að þetta þriðja bréf umboðsmanns jafngilti næstum uppsögn hans – næsta víst yrði að embættið yrði lagt niður! Ekki ætla ég að gera stjórnvöldum upp slíkan ásetning, þótt forverar þeirra og flokkssystkini hafi vissulega lagt niður heila Þjóðhagsstofnun þegar þeim líkaði ekki það sem frá henni kom. Sporin hræða vissulega.

Umboðsmaður Alþingis er ákaflega mikilvægt embætti og kannski það fallegasta í öllu stjórnkerfinu. Honum ber að gæta hags borgaranna gegn stjórnvöldum og hafa eftirlit með  stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Til þess hefur hann umboð Alþingis. Fyrsti slíki embættismaðurinn var í Svíþjóð og hafa verið ákvæði um embættið í sænsku stjórnarskránni frá árinu 1809. Nú er árið 2014 en enn hefur ekkert slíkt ákvæði ratað inn í íslensku stjórnarskrána. Í tillögum stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá er þó að sjálfsögðu ákvæði sem tryggir áframhaldandi starf umboðsmann:

„75. gr. Umboðsmaður Alþingis

Alþingi kýs umboðsmann Alþingis til fimm ára. Hann skal vera sjálfstæður í störfum sínum. Hann gætir að rétti borgaranna og hefur eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Hann gætir þess að jafnræði sé í heiðri haft í stjórnsýslunni og að hún fari að öðru leyti fram í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti.

Ákveði ráðherra eða annað stjórnvald að hlíta ekki sérstökum tilmælum umboðsmanns skal tilkynna forseta Alþingis um ákvörðunina.

Um starfsemi umboðsmanns og hlutverk hans skal nánar mælt fyrir í lögum, þar á meðal um þingmeðferð fyrrgreindrar tilkynningar ráðherra eða annars stjórnvalds.“

Nú gæti einhverjum dottið í hug að meirihluti þings gæti tekið upp á því að reka núverandi umboðsmann Alþingis, Tryggva Gunnarsson úr embætti. Samkvæmt lögum um umboðsmann Alþingis er það ekki svo auðvelt því til þess þarf samþykki ⅔ hluta atkvæða á Alþingi. Hins vegar sé ég ekkert í lögunum sem varnar því að embættið yrði hreinlega lagt niður í heild sinni. Í tillögu stjórnlagaráðs er hins vegar grein sem tryggir að stjórnvöld geti ekki tekið gerræðislegar ákvarðanir um að leggja niður stofnanir nema að vel ígrunduðu máli og í samráði við stjórnarandstöðu á hverjum tíma: 

„97. gr. Sjálfstæðar ríkisstofnanir

Í lögum má kveða á um tilteknar stofnanir ríkisins, sem gegna mikilvægu eftirliti eða afla upplýsinga sem nauðsynlegar eru í lýðræðisþjóðfélagi, njóti sérstaks sjálfstæðis. Starfsemi slíkra stofnana verður ekki lögð niður, henni breytt að verulegu leyti eða fengin öðrum stofnunum, nema með lögum sem samþykkt eru með 2/3 hlutum atkvæða á Alþingi.“

Tillaga stjórnlagaráðs tryggir því sjálfstæði mikilvægustu stofnana og tilvist embættis umboðsmanns Alþingis og annarra eftirlitsstofnanna mun betur en núgildandi stjórnarskrá. Eini gallinn er að hún hefur ekki tekið gildi og ekki fyrirsjáanlegt að það breytist.

Annað atriði langar mig að nefna. Ekkert í íslenskum lögum bannar ráðherrum að ljúga að þingi og þjóð. Ekki er kveðið á um sannleiksskyldu ráðherra í lögum um ráðherraábyrgð né stjórnarskrá. Í siðuðum löndum láta þingmenn það ekki viðgangast að ráðherra segi þinginu ósatt. Það hefur þó gerst hér á landi og virðist ekki teljast stórkostlegt brot í starfi, því miður.

Í tillögu stjórnlagaráðs er kveðið á um sannleiksskyldu ráðherra:

„93. gr. Upplýsinga- og sannleiksskylda

Ráðherra er skylt að veita Alþingi eða þingnefnd allar upplýsingar, skjöl og skýrslur um málefni sem undir hann heyra, nema leynt skuli fara samkvæmt lögum.

Þingmenn eiga rétt á upplýsingum frá ráðherra með því að bera fram fyrirspurn um mál eða óska eftir skýrslu, samkvæmt nánari fyrirmælum í lögum.

Upplýsingar sem ráðherra veitir Alþingi, nefndum þess og þingmönnum skulu vera réttar, viðeigandi og fullnægjandi.“

Þriðja atriðið sem ég fjalla um er landsdómur en um hann er kveðið í núgildandi stjórnarskrá:

„14. gr.

Ráðherrar bera ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum. Ráðherraábyrgð er ákveðin með lögum. Alþingi getur kært ráðherra fyrir embættisrekstur þeirra. Landsdómur dæmir þau mál.“

Þetta er afleitt fyrirkomulag eins og okkar eina dæmi sannar. Það er bæði óeðlilegt og ósanngjarnt að leggja þá skyldu á þingmenn að þeir kalli saman landsdóm til að rétta yfir samstarfsmanni, félaga og jafnvel leiðtoga eða vini. Það sjá allir þótt erfitt sé að sjá að undan því verði komist að Alþingi, með einhverjum hætti, taki þá ákvörðun. Þótt hliðstæður dómstóll og landsdómur, hans danska fyrirmynd ríkisrétturinn, hafi samkvæmt mannréttindadómstól Evrópu þótt fullnægjandi eru slíkir sérdómstólar að vissu leyti börn síns tíma og langeðlilegast að eitt skuli yfir alla ganga eins og stjórnlagaráð lagði til. Samkvæmt frumvarpi stjórnlagaráðs myndi stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis geta ákveðið, að undangenginni könnun, hvort hefja skyldi rannsókn á meintum embættisbrotum ráðherra. Nefndin skyldi þá skipa saksóknara sem annast rannsóknina og ákveða hvort gefa skuli út ákæru á hendur ráðherra. Yrði gefin út ákæra á hendur ráðherra myndi saksóknarinn sækja málið fyrir almennum dómstólum.

Það er ekki alveg að ástæðulausu að ég velti þessu fyrir mér. Í þriðja bréfi umboðsmanns Alþingis til innanríkisráðherra segir hann meðal annars að hann veki athygli á því að þessi athugun hans sé liður í að ganga úr skugga um hvort málið sé þess eðlis að tilefni sé til þess að fara eftir því sem mælt er fyrir um í 2. mgr. 12. gr. laga nr. 85/1997. Það eru einmitt lögin um umboðsmann Alþingis og 2. mgr. 12. gr. hljómar svo:

„Ef umboðsmaður verður áskynja stórvægilegra mistaka eða afbrota stjórnvalds getur hann gefið Alþingi eða hlutaðeigandi ráðherra sérstaka skýrslu um málið. Ef starfsmaður sveitarstjórnar á í hlut getur umboðsmaður gefið sveitarstjórn sérstaka skýrslu.“

Umrætt stjórnvald er ráðherra innanríkismála. Nú ætla ég ekki að fella neina dóma en EF umboðsmaður telur sig, við frekari eftirgrennslan málsins, verða áskynja afbrota innanríkisráðherra eða stórvægilegra mistaka, þá kann það að varða lög um ráðherraábyrgð og landsdóm. Umboðsmaður myndi þá væntanlega gefa þinginu sérstaka skýrslu og stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd eða þá sérstaklega skipuð þingmannanefnd fjalla um hana. Það er þá þeirrar nefndar að leggja til við Alþingi hvort kalla skuli saman landsdóm og fela saksóknara Alþingis að höfða mál á hendur ráðherra. Það er ekki góð staða en hugsanlega óhjákvæmileg. Allir alþingismenn vinna drengskaparheit að stjórnarskránni og ber að fylgja henni. Líka þegar það er óþægilegt eins og þegar kemur að ráðherraábyrgð eða landsdómi. Það er ekkert val á meðan við breytum ekki stjórnarskránni.

Hér að framan minntist ég á ríkisréttinn í Danmörku og mannréttindadómstól Evrópu. Ríkisrétturinn var síðast kallaður saman árið 1995 og dæmdi ráðherra sekann, vegna svokallaðs Tamílamáls en samsvaranir með því og lekamálinu eru fjölmargar og sláandi. Árið 2010 lét þingmannanefnd Alþingis vinna afar fróðlegt og gott minnisblað um það sem áhugafólk um þessi mál ætti að kynna sér.