Ályktanir alþingis binda utanríkisráðherra

Eftir Kristrúnu Heimisdóttur

Þegar Gunnar Bragi Sveinsson tók við embætti utanríkisráðherra leið ekki á löngu áður en hann skrifaði utanríkismálanefnd Alþingis bréf og lýsti því yfir að hann teldi sig ekki bundinn af ályktun Alþingis um aðildarumsókn að Evrópusambandinu. Þessi nýi skilningur á gildi ályktana Alþingis um utanríkismál var óvæntur og átti sér vart fordæmi, hvorki í sögu embættis utanríkisráðherra frá 1940 og né eldri sögu samskipta ríkisstjórna Íslands við önnur ríki. Það hefur ekki tíðkast að utanríkisráðherra né nokkur ríkisstjórn geri opinbert að hún telji sig óbundna af skýrum fyrirliggjandi ályktunum Alþingis. Enda fyrir því skýrar stjórnskipulegar ástæður og stöðug og óumdeild framkvæmd til þessa.

Til þess að réttlæta slíkt gerræði sjálfum sér til handa lét utanríkisráðherra embættismenn sína semja álitsgerð um þá undarlegu spurningu hvort ályktanir Alþingis Íslendinga hefðu „lagalega þýðingu í þeim skilningi hvort þær geti haft bindandi áhrif á stjórnvöld umfram það sem leiðir af þingræðisvenju.”  Í spurningunni er falin sú forsenda að þingræðisvenja sé ekki stjórnskipunarlög sem mæli fyrir um stjórnskipulegar skyldur. Fjallar álitið ekki neitt um þingræðisregluna sem þó er skýrt afmörkuð í utanríkismálum né víkur orði að raunverulegri framkvæmd utanríkisstefnu Íslands, sem þó var álitsgjöfum sérlega aðgengileg í skjalasafni utanríkisráðuneytisins sjálfs.

 Sjónarmið úr dönskum fræðiritum

Í staðinn fjallar álitsgerðin einvörðungu um „sjónarmið sem koma fram í dönskum fræðiritum” enda séu í Danmörku „stjórnskipulegar heimildir fyrir samþykkt þingsályktana alveg sams konar” og hér á landi. Hið rétta er að stjórnskipulegar heimildir fyrir samþykkt þingsályktana um utanríkismál eru alls ekki “alveg sams konar” á Íslandi og í Danmörku. Og þegar að var gáð kom í ljós reyndust dönsku sjónarmiðin misskilningur um afstöðu eins manns.

Í stjórnskipun Íslands á Alþingi lokaorðið um utanríkismál og getur ævinlega skorist í leikinn með samþykkt þingsályktunar þegar og ef það svo kýs. Íslenska stjórnarskrárákvæðið um samninga við önnur ríki er afdráttarlausara um aðkomu Alþingis en hið danska. Hér á landi er samþykki Alþingis fyrir gerð þjóðréttarsamninga skyldubundið. Og hér ræður fastmótuð hefð því að Alþingi veitir með þingsályktun heimild til að æskja þátttöku í alþjóðastofnunum. Alþingi hefur með öðrum orðum sjálfstæðar valdheimildir á sviði utanríkismála sem eru æðri valdheimildum ráðherra.

Lögmælt meðferð utanríkismála ber skýr merki um þetta því í engum öðrum stjórnarmálefnum ríkisins er sambærileg samráðsskylda ráðherra við Alþingi og í utanríkismálum. Bæði varnarmálalög og lög um alþjóðlega þróunarsamvinnu Íslands eru nýir lagabálkar um málefni á forræði utanríkisráðherra innan ríkisstjórnar. Báðir lagabálkarnir sýna það stigveldi ríkisvaldsins sem hér hefur verið lýst, hvernig Alþingi á lokaorðið og að valdheimildir þess eru æðri valdheimildum ráðherra á þessum sviðum utanríkismála eins og öðrum.

Dönsk ríkisstjórn aldrei gengið gegn ályktun þings

Álitsgerðin fyrir Gunnar Braga Sveinsson reisti ályktanir sínar á tilvísunum í Jörgen Albæk Jensen prófessor í Árósum og kenningu hans að ályktanir danska þingsins geti ekki talist „gildandi réttur” samkvæmt danskri réttarheimspekihefð, oft kenndri við Alf Ross. Aðrir danskir fræðimenn eru öndverðrar skoðunar almennt um þingsályktanir og sérstaklega um gildi ályktana um utanríkismál. Svo virðist einnig sem höfundar álitsgerðarinnar fyrir Gunnar Braga Sveinsson hafa ekki þekkt til þess að Jörgen Albæk Jensen skrifaði sjálfur ítarlegan bókarkafla sem út kom 2001 um sérstöðu utanríkismála í þessu samhengi sem ber titilinn „Folketinget og udenrigspolitikken”.

Þar rekur hann hvernig dönsk ríkisstjórn hefur aldrei gengið gegn ályktun danska þingsins um utanríkismál. Greind eru mörg söguleg tilvik þar sem þingheimur gekk gegn kunnri afstöðu ríkisstjórnar sem varð að láta undan þinginu. Segir höfundur að um utanríkismál gildi, að þótt formlegt stjórnskipulegt forræði ríkisstjórnar skv. 19. gr. dönsku stjórnarskrárinnar sé fyrir hendi, ráði þingið í reynd enda sé það í samræmi við lýðræðislegar meginreglur stjórnarfarsins. Spurningin um hvort þingsályktanir séu lagalega bindandi í dönsku réttarkerfi hafi þannig hverfandi þýðingu í reynd á sviði utanríkismála segir Albæk Jensen. Hið eina sem máli kunni að skipta sé að ráðherra verði ekki talinn bera refsiábyrgð á því að fylgja ekki þingsályktunum.

Allir bundnir af stjórnarskránni

Í lýðveldinu Íslandi með sinni þingbundnu stjórn, hefur Alþingi tiltekið vald og ráðherrar tiltekið vald. Staða utanríkismála er sérstök að því leyti að um þau eru, eðli máls samkvæmt, nær aldrei sett lög né teknar stjórnvaldsákvarðanir af ráðherrum um réttindi og skyldur borgara.

Utanríkisstefna er í verki viðvarandi stefnumörkun og afstaða, ákvarðanir um athafnir í ytri samskiptum við önnur ríki. Sumar ákvarðanir í utanríkismálum eru varanlegar og ótímabundnar, t.d. ákvarðanir um aðild að alþjóðastofnunum og undirritun samninga. Aðrar eru skammvinnari í eðli sínu og forsendur þeirra kunna að taka breytingum með framvindu mála. Þannig ákvarðanir t.d. um atkvæði í Sameinuðu þjóðunum, afstöðu í Nato eða stuðning eða andstöðu við málstað á alþjóðavettvangi eru teknar í viku hverri.

Hvort sem um varanlegar eða skammvinnar ákvarðanir ræðir eru jafnt ráðherrar og Alþingismenn, ráðuneyti og Alþingi, bundnir samkvæmt lýðveldisstjórnarskránni til að virða valdmörk sín, uppfylla lögbundnar embættisskyldur og fylgja alþekktum og margreyndum reglum um ákvarðanatöku. Þar ber hæst samráðsskyldu, upplýsinga- og trúnaðarskyldur og gagnvirkni í stefnumörkun.

Stenst ekki að þingsályktunartillögur séu ekki bindandi

Nú eru meira en 25 ár síðan hópur alþingismanna flutti og fékk samþykkta þingsályktun um að Ísland styðji tveggja ríkja lausn í deilu Ísraels og Palestínumanna. Sú afstaða er enn í fullu og virku gildi sem utanríkisstefna Íslands og verður meðan Alþingi breytir henni ekki. Að þingsályktanir bindi ekki ráðherra eða falli úr gildi við kosningar stenst einfaldlega ekki. Þingstörf á þessari öld og síðustu bera þess glöggt vitni.

Ein mikilvægasta ályktun í sögu Alþingis kann vel að vera ályktunin sem samþykkt var af auknum meirihluta Alþingis undir lok árs 2008 um samstarf við Alþjóða gjaldeyrissjóðinn og efnahagsáætlun þá sem lá því samstarfi til grundvallar. Andstaðan við þessa áætlun var mikil, bæði á Austurvelli og innan stjórnmálaflokka og t.d. forystumenn VG fóru mikinn. Í samningum um myndun vinstristjórnarinnar í febrúar 2009 gengu hins vegar allir út frá því að til að ganga út úr samstarfinu við AGS þyrfti nýja ályktun þingsins sem ljóst var að fengi aldrei meirihluta atkvæða – til þess væri staðfestur þverpólitískur stuðningur of breiður.  Þessi lýðræðislega afgreiðsla Alþingis var óvenjuleg og var ekki gerð í öðrum kreppuhrjáðum löndum sem leita þurftu til sjóðsins og ljóst er að ályktun Alþingis tryggði stjórnfestu kringum framkvæmd efnahagsáætlunarinnar sem átti eftir að skipta sköpum á tímum óvissu og upplausnar.

Ráðherrar hafa takmarkað stöðuumboð í samningum og samskiptum við önnur ríki. Takmörkunin felst í afstöðu Alþingis til málefnisins sem um er vélað. Þetta kom skýrt fram þegar fjármálaráðherra Steingrímur Sigfússon gekk frá samkomulagi við Breta og Hollendinga um greiðslur vegna Icesave í sumarbyrjun 2009. Sá samingur komst aldrei alla leið því Alþingi samþykkti hann ekki. Nú hefur utanríkisráðherra, eftir umræður á ríkisstjórnarfundi, skrifað Lettlandi bréf sem formennskuríki í ESB.

Gunnar Bragi Sveinsson segist í fréttaviðtölum hafa fulla valdheimild til þess að binda endi á aðildarferlið fyrir fullt og allt og vitnar í áðurnefnt lögfræðiálit sem fyrir hann var samið því til sönnunar. En til þess brestur utanríkisráðherrann vald. Álitið virti aldrei sannleikann. Alþingi fer með æðri valdheimild um málið og Alþingi eitt bæði veitir og afturkallar heimild til að æskja aðildar að Evrópusambandinu.

Ákvörðunin um aðild er síðan þjóðarinnar í almennri atkvæðagreiðslu.

Kristrún Heimisdóttir, Kjarninn, 16. mars 2015